作者：張宇（作者為中國人民大學經(jīng)濟學院教授、《政治經(jīng)濟學評論》主編）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）勾勒了新時期全面深化經(jīng)濟體制改革的宏偉藍圖，并對進一步深化國有企業(yè)改革作出了全面部署，國有企業(yè)改革正在迎來新一輪熱潮。推進國有企業(yè)改革，涉及到了許多重要的理論和實踐問題，需要我們認真思考。

■深化國有企業(yè)改革的方向

經(jīng)過30多年的探索和實踐，我國國有企業(yè)改革取得了巨大成就，經(jīng)濟效益大幅提高，布局結(jié)構(gòu)明顯改善，管理體制日趨合理，總體上實現(xiàn)了與市場經(jīng)濟的融合。同時，國有企業(yè)也積累了一些問題、存在一些弊端，需要進一步推進改革。

道路決定命運，方向決定成敗。國有企業(yè)改革的方向是什么？《決定》作出了明確的回答，這就是：必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟主導作用，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力；必須適應市場化、國際化新形勢，以規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強企業(yè)活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業(yè)改革。《決定》的上述思想，澄清了當前關于國有企業(yè)改革中的一些重大是非認識，闡明了深化國有企業(yè)改革的根本原則。

第一，國有企業(yè)改革絕不是要實行私有化，而是要鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，更好發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用。

第二，國有企業(yè)改革絕不是要背離市場化，而是要更加尊重市場規(guī)律，實現(xiàn)公有制與市場經(jīng)濟的更好的融合。

第三，國有企業(yè)改革絕不是與社會主義無關，而是要更好發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)勢，服務國家的戰(zhàn)略目標，保障人民的共同利益。

以上述思想為指導，《決定》提出一系列有針對性的改革舉措，包括：積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管；完善國有經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)和布局；推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度等。全面推進國有企業(yè)改革，就是要把三中全會提出的這些重大舉措落到實處，取得實效，推向前進。

■積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟

《決定》指出，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。這是新形勢下堅持公有制主體地位，增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力的一個有效途徑和必然選擇。

以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標的國有企業(yè)改革已經(jīng)進行20多年了，目前我國多數(shù)國有企業(yè)已經(jīng)通過股份制改造實現(xiàn)了股權多元化，具有了混合所有制的性質(zhì)。下一步改革要繼續(xù)擴大混合所有制經(jīng)濟的范圍和比例，允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟，國有資本投資項目允許非國有資本參股，允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體，使混合所有制這一基本經(jīng)濟制度重要實現(xiàn)形式更好發(fā)揮效能。

國有企業(yè)發(fā)展混合所有制必須從實際出發(fā)，不能不分行業(yè)屬性、企業(yè)層級、業(yè)務特點一哄而上，全面開花。比如，涉及國家安全的少數(shù)國有企業(yè)，國有獨資的形式不僅是必要的而且是必須的。而對于國有資本投資公司、國有資本運營公司而言，在母公司層面采取國有獨資的形式，子公司層面采取混合所有制形式，則更有利于增加國有資本的控制力，提高投資運營的效率。其他適合發(fā)展成為混合所有制的國有企業(yè)，也存在國有絕對控股、國有相對控股、國有參股等多種混合形式，到底應當采取何種形式，必須具體問題具體分析。一般而言，在涉及國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，以及支柱產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)等需要國有經(jīng)濟起控制作用的行業(yè)中，國有資本應當絕對或相對控股，而在不需要控制的一般性行業(yè)中，則不必追求控股地位，可以根據(jù)資本運營的需要，有進有退，市場化運作。

■完善國有資產(chǎn)管理體制

關于國有資產(chǎn)管理體制改革的任務，《決定》指出：“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”，具體來說，主要任務是： 

1、建立完善國有資本統(tǒng)一監(jiān)管體系。目前我國的國有經(jīng)濟存在于不同的地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和不同類型的企業(yè)，分屬不同的機構(gòu)管理，國有資產(chǎn)管理的許多政策不統(tǒng)一、不規(guī)范，協(xié)調(diào)配合不夠，金融產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和自然資源等重要部門和領域的國有資產(chǎn)目前還缺乏像國資委那樣統(tǒng)一的監(jiān)管主體和有效的監(jiān)管體系，容易造成國有資產(chǎn)的流失和經(jīng)營管理中的混亂。因此，需要建立統(tǒng)一的覆蓋所有部門和各類資產(chǎn)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系。在這方面，目前中央和地方的有關部門都已經(jīng)作了不少有益的探索，但改革的任務還遠沒有完成。

2、組建國有資本運營公司和國有資本投資公司。這一舉措有利于實現(xiàn)政企分開、政資分開，更好促進國有資本合理流動，形成以管理資本為主的新的國有資產(chǎn)管理體系。在過去的改革實踐中，中央和地方都建立了不少的資本運營和投資公司，并取得了一定效果和經(jīng)驗。還有相當多的大型國有企業(yè)的集團公司，實際上已經(jīng)具備了國有資本運營公司和投資公司的屬性和功能。改組或組建國有資本投資運營公司，首先要立足于已有的成果和經(jīng)驗，鞏固和完善現(xiàn)有的國有資本運營公司和投資公司。其次要完善國有資產(chǎn)授權經(jīng)營制度，將更多的國有企業(yè)集團公司改造成為功能完整、運行有效的國有資本運營公司和投資公司。第三，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的需要，打造一批新的產(chǎn)業(yè)投資公司和金融投資公司，強化產(chǎn)業(yè)整合，推進國有資本的流動重組。

3、完善國有資本經(jīng)營預算制度。國有資本經(jīng)營預算制度是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)依據(jù)政府授權，以國有資產(chǎn)出資人身份依法取得的國有資本經(jīng)營收入，它與政府的公共預算和社保預算等具有不同的性質(zhì)和功能。完善國有資本經(jīng)營預算制度，一是要合理分配和使用國有資本收益，使國有資本預算真正成為服務國有企業(yè)改革發(fā)展的重要工具。二是繼續(xù)擴大資本預算實施范圍，實現(xiàn)國有企業(yè)資本預算的全覆蓋。三是提高國有資本收益上繳公共財政比例，二○二○年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。

■優(yōu)化國有經(jīng)濟的布局

《決定》對優(yōu)化國有經(jīng)濟的布局提出了新的要求，指出：“國有資本投資運營要服務于國家戰(zhàn)略目標，更多投向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，重點提供公共服務、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全。”

國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)布局雖已取得重要成果，但距離優(yōu)化布局的目標尚有差距，進一步優(yōu)化國有經(jīng)濟的布局的基本方向是要推動國有資本的“四個集中”，即向關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中，向國有經(jīng)濟仍具競爭優(yōu)勢的行業(yè)和未來可能形成主導產(chǎn)業(yè)的領域集中，向具有較強國際競爭力的大公司大企業(yè)集團集中，向企業(yè)主業(yè)集中。還需要強調(diào)的一點，要通過國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不斷提高國有企業(yè)的自主創(chuàng)新能力。因為，實現(xiàn)國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的關鍵是要落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，提高我國的國家競爭力。但是，由于我國民營企業(yè)相對弱小，實力有限，面對激烈的國際競爭和跨國公司強大的壟斷力量，短期內(nèi)很難有大的作為。因此，推動自主創(chuàng)新，一方面政府必須積極主動，有所作為，另一方面，要依靠國有企業(yè)這個重要的創(chuàng)新平臺，發(fā)揮國有企業(yè)實力雄厚、資源整合能力強的優(yōu)勢，鼓勵支持國有企業(yè)加強技術創(chuàng)新，加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投入，加強對戰(zhàn)略性資源的整合，加快國內(nèi)國有和民營企業(yè)的聯(lián)合重組，盡快培養(yǎng)一批具有較強國際競爭力和自主創(chuàng)新能力的世界一流企業(yè)，為提高我國的自主創(chuàng)新能力和國際競爭力作出應有的貢獻。

準確界定不同國有企業(yè)的功能，是推進國有經(jīng)濟布局調(diào)整的重要條件。關于如何界定國有企業(yè)的功能定位，目前有多種意見，例如，有的主張將國有企業(yè)分為公用事業(yè)類、保障類和商業(yè)類；有的主張分為競爭類、功能類和社會服務類，還有的主張分為壟斷性和競爭性兩類，等等。需要指出的是，根據(jù)功能定位和經(jīng)營目標對國有企業(yè)進行分類，是為了根據(jù)不同企業(yè)的具體特點，選擇有差別的改革戰(zhàn)略和監(jiān)管方式，完善國有企業(yè)的監(jiān)督考核體系和激勵約束機制，而不是要改變國有企業(yè)作為自主經(jīng)營自負盈虧商品生產(chǎn)者的地位，讓國有企業(yè)從競爭領域中退出，那樣，無異于否定國有企業(yè)的基本屬性，否定市場化改革的正確方向。

■完善企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機制

國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機制的改革必須堅持市場化的方向，尊重市場的規(guī)律，適應市場經(jīng)濟的要求。對于這一點，《決定》作了明確的闡述，提出了有效的措施，包括：健全協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)；建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用；深化企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革；建立長效激勵約束機制，強化國有企業(yè)經(jīng)營投資責任追究；探索推進國有企業(yè)財務預算等重大信息公開；國有企業(yè)要合理增加市場化選聘比例，合理確定并嚴格規(guī)范國有企業(yè)管理人員薪酬水平、職務待遇、職務消費、業(yè)務消費等。

在推進市場化的同時還必須把握，我們要建立的市場經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟，既要尊重市場的規(guī)律，又要體現(xiàn)社會主義制度的要求，發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。就企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機制的改革來說，一是要堅持按勞分配原則，既反對分配中的平均主義，又反對收入差距過分懸殊。二是要保障勞動者的主人翁地位，完善企業(yè)的民主管理制度，充分發(fā)揮勞動者的積極性創(chuàng)造性。三是要發(fā)揮黨組織的政治核心作用，把黨的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為企業(yè)的核心競爭力。四是有效履行社會責任，自覺貫徹黨的路線方針政策，兼顧國家、集體、個人和各方面的利益關系。

國有企業(yè)是全面建成小康社會的重要力量，是中國特色社會主義的重要支柱，是黨執(zhí)政的重要基礎。我們要以三中全會的精神為指導，全面推進新時期國有企業(yè)的改革與發(fā)展，為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推動經(jīng)濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展提供強大動力。

閱讀延伸 關于國企新改革的若干觀點

●關于國企與民企的關系問題。學者認為，目前在中國不是國進的問題，而是如何解決民進的問題。學者認為，國有企業(yè)改革不是民營化，而是更好地發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用。也有學者認為，應該是國企配合民進，在這個基點來談下一步的改革就比較好。

●關于國有資產(chǎn)的產(chǎn)權關系問題。學者認為，需要從整體上梳理國有資產(chǎn)的產(chǎn)權關系。過去三十多年的國資改革中，一直在實施產(chǎn)權改革，但中國的國有資產(chǎn)數(shù)量龐大，改革中只是界定了部分國有資產(chǎn)的產(chǎn)權。有學者指要建立四個國資委，除了現(xiàn)存的以工業(yè)企業(yè)國有資產(chǎn)為主的國務院國資委外，還需要建立針對金融國有資產(chǎn)、土地和礦產(chǎn)等資源性國有資產(chǎn)，以及行政事業(yè)及文化遺產(chǎn)的三個國資委。

●關于國有企業(yè)如何分類管理問題。國企分類管理其實是打破國企壟斷所衍生的問題，因為一旦國企壟斷優(yōu)勢不再，其如何生存，國家如何管理將成為關鍵問題。學者指出，實行國企分類管理的核心是對公益性國有企業(yè)、資源壟斷性國有企業(yè)和競爭領域的國有企業(yè)分別對待，最終使國企從競爭性市場中完全退出。有學者認為，國企從競爭領域退出只是時間問題，重要的是如何平衡因退出引發(fā)的利益調(diào)整。而非競爭性國企的轉(zhuǎn)型，也需要探索科學的管理模式和激勵機制。

●關于國有企業(yè)的信息公開問題。學者指出，要加大國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的信息公開力度。中國政府已經(jīng)在進行大規(guī)模的信息公開，但更應該實施信息公開的國有企業(yè)反而落在政府后面了。下一步國企，特別是非上市的、改制比較慢的國企要加快信息公開的力度，資源壟斷性的國企、專營專賣的國企，也要加快信息公開的力度。

●關于國有企業(yè)的社會責任問題。學者認為，除了需與民資平等外，國企特別是大型央企也被認為應對國民承擔更大責任。學者指出，要推動國有資本經(jīng)營預算的改革，進一步提高國有資本預算的上繳比例并擴大上繳覆蓋面，同時要提升預算資金的支出結(jié)構(gòu)和支出效益。

●關于國有企業(yè)的社會化、商業(yè)化和市場化問題。學者指出，如果要將民企發(fā)展作為目標的話，在社會化方面，需要吸引民間資本和民營企業(yè)通過股份制加入到國企中來，并在商業(yè)化和市場化的基礎上推進公司治理。

●關于國有企業(yè)的遺留問題。學者指出，要加快解決國企歷史遺留問題，包括企業(yè)辦社會、廠辦大集體和老國企的歷史負擔。國家應該有專項資金來解決歷史遺留問題，要有清晰的時間表和路線圖，不能拖了幾十年還在拖。

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