黨的十八屆三中全會(huì)將“治理”確立為黨全面深化改革的新的執(zhí)政理念，適應(yīng)了改革發(fā)展的新要求和人民群眾的新期待，也是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的重要體現(xiàn)。從管理向治理變革，是現(xiàn)代社會(huì)政治發(fā)展的普遍趨勢(shì)，也折射出國(guó)家、社會(huì)及公民關(guān)系的變化。具體來講，從管理到治理，具有三個(gè)方面的重要轉(zhuǎn)變：行為主體從單一化向多元化轉(zhuǎn)變，運(yùn)行模式由單向垂直型向交互復(fù)合型轉(zhuǎn)變，踐行理念從管控、強(qiáng)制、命令向法治、協(xié)商、民主轉(zhuǎn)變。

國(guó)有資產(chǎn)治理的新方向國(guó)有資產(chǎn)管理是指對(duì)所有權(quán)屬于國(guó)家的各類資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和使用，進(jìn)行組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的一系列活動(dòng)的總稱。在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)大體上可以分為企業(yè)、公共產(chǎn)品、金融資本、資源等四種基本形態(tài)，其中國(guó)有企業(yè)是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重要載體，是國(guó)有資產(chǎn)管理的重中之重。

改革開放以來，中央對(duì)于建立和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制不斷進(jìn)行探索，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了一個(gè)從模糊到清晰的過程。1984年十二屆三中全會(huì)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》初次提出國(guó)有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的思想；1988年國(guó)務(wù)院決定成立國(guó)有資產(chǎn)管理局，行使對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理職能；1993年十四屆三中全會(huì)提出對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的體制，首次明確了政資分開的概念；1998年在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中國(guó)有資產(chǎn)管理局被撤銷并入財(cái)政部，機(jī)械、化工、煤炭等多個(gè)主管行業(yè)內(nèi)國(guó)企的政府部門改組為隸屬于國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下設(shè)的局級(jí)單位，并明確不再直接管理國(guó)企；1999年十五屆四中全會(huì)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》指出“國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，中央和地方政府分級(jí)管理國(guó)有資產(chǎn)，授權(quán)大型企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和控股公司經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)”；2001年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下屬的九個(gè)國(guó)家局被撤銷；2002年十六大明確了在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。根據(jù)黨的十六大部署，2003年經(jīng)十屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)履行出資人職責(zé)，監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)。各省（區(qū)、市）和部分市（地）也相繼組建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。國(guó)資委這一機(jī)構(gòu)體系也一直延續(xù)至今。其后2003年十六屆三中全會(huì)首次作出了股份制是公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式和大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的論述。2007年十七大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)深化國(guó)有企業(yè)公司制股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度。2012年十八大提出深化國(guó)有企業(yè)改革，完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，推動(dòng)國(guó)有資本更多投向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。

圍繞全面深化改革的總目標(biāo)，十八屆三中全會(huì)用治理的思維方式對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行再設(shè)計(jì)，開啟了國(guó)有資產(chǎn)從管理向治理變革的新歷程。

行為主體由單一化向多元化轉(zhuǎn)變。國(guó)有資產(chǎn)由管理向治理轉(zhuǎn)變，將引入多元社會(huì)力量參與國(guó)有企業(yè)的管理，進(jìn)一步彰顯國(guó)有企業(yè)屬于全民所有的性質(zhì)。一方面，國(guó)資委通過制定導(dǎo)向性的政策，執(zhí)行國(guó)資監(jiān)管方面的法律政策，繼續(xù)在宏觀上對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理；另一方面，通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，集體資本、民營(yíng)資本等社會(huì)資本將通過交叉持股等方式參股國(guó)有企業(yè)，參與到對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的治理進(jìn)程。此外，公民個(gè)體、民營(yíng)企業(yè)家、國(guó)有企業(yè)內(nèi)部員工等也可以通過國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化選聘等途徑應(yīng)征職業(yè)經(jīng)理人等職務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)作為行為主體參與國(guó)有資產(chǎn)的治理。

運(yùn)行模式由兩層架構(gòu)向三層架構(gòu)轉(zhuǎn)變。國(guó)有資產(chǎn)從管理向治理變革，將形成“國(guó)資委—國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”的運(yùn)行模式，克服傳統(tǒng)的“國(guó)資委—國(guó)有企業(yè)”運(yùn)行模式中政資不分的弊端。在三層運(yùn)行模式中，國(guó)資委僅與其直接下層即國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行聯(lián)系，其職能從管理全口徑的資產(chǎn)向管理出資人投資資本轉(zhuǎn)變；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司作為連接國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)的中樞，一方面接受國(guó)資委的監(jiān)督管理，另一方面專門以股東身份從事國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)管理和運(yùn)作。處于第三層的國(guó)有企業(yè)則定位于國(guó)有資產(chǎn)的具體運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

踐行理念由“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。以“管資本”為主的理念進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)治理，意味著為國(guó)企松綁，大幅減少和取消審批事項(xiàng)，使過去傳統(tǒng)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下政府對(duì)國(guó)有企業(yè)管得過多、過細(xì)，干預(yù)企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)決策的情況成為“過去時(shí)”，切實(shí)落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。將這一理念落實(shí)到現(xiàn)實(shí)中，形成以“管資本”為主的國(guó)資監(jiān)管體系。國(guó)資委將把重心放在依靠法治原則和市場(chǎng)規(guī)范管理國(guó)有資本的總量、分布及效益上面，以更好地體現(xiàn)國(guó)有資本終極出資人的角色。

提升國(guó)有資產(chǎn)治理水平從管資產(chǎn)到管資本，從發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)到推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度、健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，在十八屆三中全會(huì)的部署中，中央推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理向治理轉(zhuǎn)變的思維充分顯現(xiàn)。國(guó)有資產(chǎn)從管理向治理轉(zhuǎn)變，將成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)器，也將成為深化我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要抓手。因此，必須積極創(chuàng)造條件，大力提升國(guó)有資產(chǎn)治理水平。

積極引導(dǎo)多元力量參與國(guó)資治理，讓一切能夠提高國(guó)資治理水平的勞動(dòng)、知識(shí)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)。一方面，要善于利用國(guó)內(nèi)外多層次資本市場(chǎng)，為國(guó)有資產(chǎn)按照市場(chǎng)規(guī)律自由靈活地流動(dòng)搭建平臺(tái)，根據(jù)實(shí)際情況推動(dòng)國(guó)有企業(yè)整體上市、核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市或引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，以混合所有制形式發(fā)展公眾公司。另一方面，按照市場(chǎng)化導(dǎo)向全面推行國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期制契約化管理，積極引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人制度，加快建立以職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)能力等為主體內(nèi)容的國(guó)企管理者資質(zhì)評(píng)價(jià)制度；探索實(shí)施股權(quán)激勵(lì)或激勵(lì)基金計(jì)劃，建立有利于企業(yè)家管理創(chuàng)新的容錯(cuò)機(jī)制，讓懂市場(chǎng)會(huì)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)家“以企業(yè)為家”，讓國(guó)資治理的活力充分涌現(xiàn)。

國(guó)資委要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)一步處理好自身和國(guó)資、國(guó)企的關(guān)系，著力構(gòu)建監(jiān)管統(tǒng)一、出資多元新型國(guó)資治理體制。一方面，國(guó)資委要通過組建國(guó)有資本投資公司并和其共建一種新的“國(guó)資委體系”，實(shí)現(xiàn)出資與監(jiān)管職能的分離與整合，確保出資人的多元與監(jiān)管者的統(tǒng)一并行不悖；另一方面，國(guó)資委要以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶，處理好“抓”與“放”的問題，凡是和國(guó)有資本出資人有關(guān)的事情，都要落實(shí)自身作為終極出資人的職責(zé)嚴(yán)格地抓起來，確保資本監(jiān)管不缺位；對(duì)于國(guó)有企業(yè)內(nèi)部具體事務(wù)要堅(jiān)決放下去，不要干預(yù)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，確保具體運(yùn)營(yíng)不越位，真正做到“放虎歸山”，推進(jìn)國(guó)企的市場(chǎng)化治理，讓市場(chǎng)決定人員的進(jìn)出和資本的去向，使國(guó)有企業(yè)真正成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。

在多元主體參與下積極構(gòu)建國(guó)資監(jiān)管制度體系，用完善的制度安排來保障以“管資本為主”的國(guó)資治理理念落實(shí)。制度帶有全局性、長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性、根本性。在理論和實(shí)踐層面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)治理探索而獲得的成果最終都要靠制度來保障。只有堅(jiān)持制度創(chuàng)新，才能不斷激發(fā)國(guó)有資產(chǎn)治理的活力和動(dòng)力。因此，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理向治理轉(zhuǎn)變，必須在多元行為主體共同參與下，以協(xié)商、合作和民主的方式，按照法治精神構(gòu)建一套相互耦合、系統(tǒng)配套的國(guó)有資產(chǎn)治理制度體系。堅(jiān)持用法律、規(guī)則、程序來明確政府這只“看得見的手”的權(quán)責(zé)界限，避免國(guó)資委作為掌握公權(quán)力的政府部門的行政隨意性，保證在國(guó)有資產(chǎn)治理中多元主體良性互動(dòng)，最終達(dá)到對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的“善治”。

切實(shí)發(fā)揮人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的作用。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”，強(qiáng)調(diào)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在完善國(guó)有資產(chǎn)治理中的地位和作用。因此，建議全國(guó)人大適時(shí)啟動(dòng)對(duì)現(xiàn)行《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的修訂，在法理上明確全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院在國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)上的委托代理關(guān)系，保障全國(guó)人大依法對(duì)國(guó)資治理的履行監(jiān)督職能。從當(dāng)前全國(guó)人大組織結(jié)構(gòu)上看，專門委員會(huì)偏少，對(duì)政府部門監(jiān)督職能有待完善。建議全國(guó)人大根據(jù)對(duì)口設(shè)置的原則，把設(shè)立關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的專門委員會(huì)提上議事日程。一方面，根據(jù)法定程序吸收國(guó)資國(guó)企治理領(lǐng)域?qū)I(yè)人士加入，體現(xiàn)專門委員會(huì)的專業(yè)性和有效性，履行國(guó)資治理領(lǐng)域的立法提案權(quán)和議案審查權(quán)；另一方面，不斷健全專門委員會(huì)的工作體系和運(yùn)作機(jī)制，確保全國(guó)人大依法行使對(duì)國(guó)資委體系監(jiān)督的規(guī)范性與合法性。

作者：詹正茂

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