當前和未來一定時期，打造具有全球一流競爭力的大企業(yè)大集團是國有企業(yè)尤其是中央企業(yè)改革發(fā)展的目標，必須在這個目標的基礎上設計改革的路線圖和時間表，堅持頂層設計和底層設計并舉。

一、頂層設計：完善體制，解放生產力

頂層設計的核心是處理好政府和企業(yè)的關系，具體包括兩條主線和三大內容。

第一條主線是行業(yè)的科學管制與開放和國有產權的有效流轉，突出表現(xiàn)為國有經濟布局和產業(yè)結構調整，目標是國有企業(yè)資源的有效分布。沒有行業(yè)的科學管制就沒有產業(yè)的有序開放，就只能依靠國有控股來保證產業(yè)安全，也就沒有國有產權的有效流轉，企業(yè)在發(fā)展過程中所必須經歷的市場化、證券化、社會化、國際化就會變成空話，公有制的多種實現(xiàn)形式就很難實現(xiàn)；與此同時，沒有產業(yè)的有序開放，產業(yè)鏈的壟斷地位就很難打破，企業(yè)創(chuàng)新體系就沒有市場基礎，企業(yè)過多考慮的是產業(yè)扶持政策，基于產業(yè)創(chuàng)新上的制度創(chuàng)新和體制創(chuàng)新就很難形成，尤其是技術專利產業(yè)化和激勵約束制度等問題。當然，科學的產業(yè)安全管制模型未有效建立起來時，私有化的壟斷比國有的壟斷更加傷害國民經濟。這一點得到了各國行業(yè)發(fā)展規(guī)律的證明。

第二條主線是建立現(xiàn)代產權制度下的現(xiàn)代企業(yè)制度。一是建立基于科學決策的制衡機制，主要是提高公司治理水平；二是建立基于企業(yè)價值創(chuàng)造的傳導機制和激勵約束機制，主要是提高企業(yè)活力，核心是依托于資產的證券化、社會化和市場化提高國有企業(yè)的運營效率。為了達到黨的十八大提出的2020年“兩個翻一番”的戰(zhàn)略目標，按照過去10年發(fā)展軌跡和世界一流企業(yè)的發(fā)展規(guī)律保守測算，國務院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)未來10年年收入增長率不低于20%，年總資產年增長率、凈資產年增長率、利潤總額增長率不低于16%。以此估算，以2011年為基數(shù)，2020年央企營業(yè)收入和資產總額不會低于100萬億元。按照66%的資產負債比率來算，凈資產將不低于33萬億元；利潤總額不會低于2011年的5倍，不低于5萬億元。為了達到以上目標，國企改革必須解決以下幾個現(xiàn)實問題：一是營業(yè)收入構成如何，國內與國際營業(yè)收入的比例如何分布，這考量著國企國際化的路徑和發(fā)展方式；二是高科技產品和第三產業(yè)的收入構成如何，這考量著科技創(chuàng)新體系的有效程度；三是在國民人均收入翻一番的基礎上國有企業(yè)的利潤如何保證，這考量著企業(yè)運營效率；四是直接投資的資金來源問題。2020年凈資產總額將不低于33萬億元，還有至少23萬億元的缺口如何保證。國企發(fā)展至今，不可能再依靠財政直接投資來推動企業(yè)的發(fā)展，依靠國有資本經營預算也不可能滿足多數(shù)產業(yè)集團發(fā)展的實際，所以，伴隨收購兼并和依靠金融市場融資成為歷史必然，國有股權的稀釋與國家安全的保證就是現(xiàn)實沖突。這考量著資本市場的有效性能否支持國有企業(yè)的有序發(fā)展，考量著產業(yè)的管制與開放能否支撐產業(yè)競爭力的提升和國民福利的提高。五是國有企業(yè)的資源如何集聚和集中，產業(yè)如何分布，這考量著產業(yè)結構調整、產業(yè)科學管制與開放和產業(yè)競爭力的關系如何有效解決。未來10年這些問題都要通過改革來解決。

三大內容：一是明確國有經濟在國民經濟中的地位，在此基礎上探討產業(yè)轉型升級路徑，突出資源整合。國有經濟在國民經濟中的重要性不要簡單以國有經濟占國民經濟的比例來衡量，應該以產業(yè)重要性來評價，通過產業(yè)制度和產業(yè)政策來監(jiān)管，當然國家利益的保證在國有股權稀釋的情況下可以通過“金股”、董事會“一票否決制”等多種方式來保證，下一步應該探索在企業(yè)國際化道路上保證國家利益的多種手段和方式。二是明確國有企業(yè)在國民經濟中的定位，在此基礎上研究不同功能定位的國有企業(yè)發(fā)展路徑，突出資源優(yōu)化。不同階段國企的功能不同，如何有效調整是一個前瞻性和操作性問題。遵循行業(yè)發(fā)展規(guī)律來發(fā)展國企是打造行業(yè)旗艦的基礎。三是圍繞國有企業(yè)產權制度改革所涉及的一系列制度安排，突出資源效率。這對企業(yè)公司治理、戰(zhàn)略管理、管控模式、全面預算管理、業(yè)績考核與分配、供應鏈管理和風險管理至關重要。遵循市場發(fā)展規(guī)律是企業(yè)發(fā)展永恒的邏輯。

二、底層設計：適應市場機制，提高運轉效率

底層設計的核心是市場化機制建設，即建立一整套價值傳導機制，提高資源的運轉效率。不同功能定位的國企需要不同的體制機制來保障。由于國企改革不徹底，在很多方面并沒有反映市場特征，導致管理手段和方式扭曲。應在以下幾個方面深化改革：

一是重新思考國企改革發(fā)展的邏輯。由于國企改革不徹底，過度強調產業(yè)安全的控制能力而忽視了企業(yè)價值創(chuàng)造能力，導致多數(shù)國企過度強調規(guī)模的擴張，忽視了競爭力的提升，這是當前國企的通病，也是政企不分和政資不分的必然結果。

二是努力深化現(xiàn)代企業(yè)制度建設。現(xiàn)代企業(yè)制度的核心是建立一整套制衡機制，達到科學決策，進而提高企業(yè)競爭力，持續(xù)創(chuàng)造企業(yè)價值。我國國企的董事會是全世界最復雜的治理結構，涉及國有出資人代表、董事長、黨委書記、企業(yè)法人、監(jiān)事會、管理層、職工董事、職工監(jiān)事、工會等多個利益代言人，能否建立一套利益制衡機制，共同創(chuàng)造企業(yè)價值，是我國國企治理結構的重要難題。如果做不到這一點，會導致目標混亂、管理扭曲、官僚主義嚴重，大大增加企業(yè)的管理成本，嚴重傷害企業(yè)價值創(chuàng)造能力，嚴重扭曲國企的市場化改革方向。

三是有序推進人才的市場化改革。突出體現(xiàn)在國有企業(yè)領導人的考核與任免制度和人力資源市場化改革等方面。應該像世界一流企業(yè)一樣，根據企業(yè)的不同發(fā)展階段面臨的現(xiàn)實問題來選擇CEO，徹底改變只要國企領導人沒有政治問題、違法和年齡原因就不更替的干部任免方式。企業(yè)領導人的市場化改革不到位，引進一流的人才和機制提高全球競爭力就是空話。

四是不斷完善業(yè)績考核和分配制度市場化改革。國企領導人的政治訴求嚴重，內部不同類員工的成長通道不完善，市場化考核的指標和價值創(chuàng)造競爭力的培育指標嚴重不足，過度強調規(guī)模控制類指標和行政類指標；戰(zhàn)略控制、預算管理、業(yè)績考核與分配制度沒有完全反映企業(yè)所處的行業(yè)特征和階段性特征；由于稅收制度和社會福利制度不完善，我們不能嚴格按照基于企業(yè)價值創(chuàng)造的市場化分配制度來推進三項制度的改革。過度關注貧富差距，忽視了效率的提高，這些是當前業(yè)績考核和分配制度所要面對的主要問題。國有企業(yè)畢竟是企業(yè)，應該建立在提高效率的基礎上，企業(yè)的收入分配制度與政府收入分配制度不要混為一談。基尼系數(shù)偏高和收入分配政策調整是國家職能，主要應通過稅收和社會保障來調節(jié)。而企業(yè)要解決的是效率和競爭力問題。國企的業(yè)績考核分配制度，一定要建立在市場化改革的軌道上。簡單的限高和提低手段，不是國企業(yè)績分配考核制度的改革方向，而應該是國家收入分配政策調控的手段。優(yōu)秀的企業(yè)只有通過與同行業(yè)的優(yōu)秀企業(yè)對標，進行戰(zhàn)略管理、預算管理、業(yè)績考核和收入分配等一系列制度的市場化改革，才能提高資源的運轉效率。當然市場化的收入分配制度應該建立在人力資源市場化和有效的個人所得稅制度改革的基礎上。

五是要不斷完善創(chuàng)新體系。當前中國面臨著科技創(chuàng)新對產業(yè)支撐嚴重不足的挑戰(zhàn)。突出表現(xiàn)在，我國的產品大多處于產業(yè)鏈的中下端，技術對我國制造業(yè)的支撐嚴重不足導致對環(huán)境的污染越來越嚴重，規(guī)模化的擴張導致市場競爭格局以簡單降低價格為前提。全球產業(yè)鏈的布局、結構整合的能力有待提高。從企業(yè)內部來看，科技對企業(yè)發(fā)展的支撐嚴重不足，突出表現(xiàn)在技術的研發(fā)過度關注專利，而忽視了科技成果的產業(yè)化與技術的嫁接整合能力。

六是努力鍛造享譽全球的世界品牌。當前國企還沒有哪個企業(yè)的技術在全球行業(yè)中具有絕對的領先性，還沒有哪個企業(yè)對行業(yè)的全球影響力在資源要素的流動和流向上具有主導作用，還沒有哪個企業(yè)在境外市場的銷售收入超過總銷售收入的40%以上，中國的生物制藥、快速消費品、汽車和核電等行業(yè)基本上還沒有走出國門。

七是提高全球資源的整合能力。中國企業(yè)未來布局將會導致產業(yè)空心化，這就需要世界一流的體制和機制將資源要素進行全球整合，僅僅依靠國內市場是達不到此目標的。需要建立一流的資本市場和有效的風險分擔機制，完善超強資產證券化的能力以及科技成果的產業(yè)化能力，打造全球分布的科技管理人才機制，提高行業(yè)標準的制定能力，鑄造一流品牌的市場服務能力。

總之，我們應該旗幟鮮明地依托于市場規(guī)律，依托于行業(yè)特征，依托于企業(yè)競爭力的提高，強化國有企業(yè)的底層設計，并與頂層設計遙相呼應，使國有經濟、國有資本和國有企業(yè)建立在有效的科學行業(yè)管控手段和完善的市場機制和市場契約基礎上，不斷提高國企的活力、控制力和影響力。

三、中心環(huán)節(jié)：完善現(xiàn)代產權制度與公司治理結構

從整體上來看，頂層設計與底層設計高度相關，一方面頂層設計得不到市場的有效反應一定以失敗告終，比如很多與市場不接軌不相符的體制機制會扭曲國有企業(yè)的市場行為，傷害企業(yè)的全球競爭能力；另一方面，底層設計沒有頂層設計的支撐，市場化機制也不能持續(xù)，企業(yè)的長遠發(fā)展會受到挑戰(zhàn)。從國企改革的路徑來思考，頂層設計與底層設計的中心環(huán)節(jié)是完善現(xiàn)代產權制度與公司治理結構。

國家的創(chuàng)新體系是建立在金融資本與人力資本有效對接、通過企業(yè)這個市場載體將要素資源有序整合、持續(xù)高效地創(chuàng)造財富的基礎上。企業(yè)市場化改革的核心是重塑人力資本、金融資本與市場上各類資源要素的契約關系。從全球企業(yè)市場競爭格局來看，英美法系企業(yè)的競爭力明顯強于大陸法系企業(yè)，前者公司治理的邏輯是在完善法規(guī)的背景下，將企業(yè)的價值最大化和競爭力的提高作為評價企業(yè)治理結構有效的唯一標準。而大陸法系企業(yè)(比如德國和日本)的公司治理邏輯是建立在利益相關者利益最大化的基礎上。但是由于信息披露的不完整和風險管理的有效性達不到預期，企業(yè)高管利用各種手段提高管理層的利益，違背了利益相關者利益最大化的治理邏輯，導致本國企業(yè)競爭力下降。公司治理的本質是股東利益、管理層利益與公司利益達到和諧統(tǒng)一，有效的公司治理通過完善監(jiān)督企業(yè)內部人控制和有效的激勵約束機制等內部監(jiān)管制度和打造資本市場和要素市場等一系列的外部監(jiān)管體系，持續(xù)創(chuàng)造企業(yè)價值。

治理結構的核心是解決委托—代理關系、信息披露制度和不確定性風險管理。國資委為了推進董事會的獨立性，規(guī)定改制后的央企和央企上市公司董事會中外部董事超過半數(shù)，薪酬委員會成員全部由外部董事?lián)危@符合公司治理的邏輯。但是當前外部董事的來源、考核與評價、薪酬與收入分配、責任追究等制度的建設任重而道遠。將政治優(yōu)勢轉為企業(yè)核心競爭力是國企公司治理必須正確面對并有效解決的現(xiàn)實問題。《中國共產黨章程》第46條規(guī)定黨組發(fā)揮領導核心作用；《公司法》規(guī)定董事會是公司的決策機構。董事會和黨組如何有效分工，在公司決策中各自起怎樣的作用，對于完善管資產與管人管事有機結合的國資監(jiān)管體制至關重要。

有效的治理結構對堅持市場化的改革方向與完善體制機制建設至關重要。突出表現(xiàn)在投資者、董事會、黨組、監(jiān)事會、管理層、法人代表和職工的利益博弈能否建立在企業(yè)價值創(chuàng)造的基礎上，這種制衡和博弈對公司資源運轉效率的提高和公司戰(zhàn)略的有效執(zhí)行非常重要。例如，董事長、黨委書記和總經理的博弈，會造成企業(yè)內部決策機制和治理效果不同，而這些結果很多并不是建立在企業(yè)價值最大化的基礎上。如果國有企業(yè)董事會的制衡機制建立不起來，就會變成官僚機構，與市場化的董事會成員透明、公平和平等的決策制衡職責相沖突，這樣國有企業(yè)治理結構就不是建立在企業(yè)價值最大化的基礎上，而是建立在局部利益、管理層利益和個人利益控制的基礎上。

從總體上看，結合國有企業(yè)的定位，分類推進改革必須頂層設計與底層設計并舉，厘清幾條主線：一是充分重視行業(yè)發(fā)展特征和國家戰(zhàn)略重點來發(fā)展和改革；二是重視企業(yè)發(fā)展的階段性特征來整合資源和提高競爭力；三是無論哪一類企業(yè)都應該堅持市場化的改革方向，推進資源效率的提高，即使是準公共服務性國企，也要在厘清政府和企業(yè)關系的基礎上進一步強化效率的提高，提高社會福利。

作者：國務院國資委研究中心宏觀經濟與戰(zhàn)略發(fā)展研究部部長 程偉

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